​文 | 清和  智本社社长

一些人鼓吹土地财政是中国的伟大创举,其实不然。美国在建国早期正是依靠大规模的土地财政,才得以度过联邦财政危机,确立国家信用根基。

中国空前规模的土地财政,对未来公共财政、经济增长以及国民储蓄构成透支性伤害。中央政府“稳步推进房地产税立法”,试图以此替代土地财政。

房地产税能否扭转土地财政的巨大惯性?

能否从抽血机制转向长效机制?

这一制度切换我们要付出多大的成本?

美国如何从土地财政过度到不动产税?

 

美国之路

从土地财政到大恐慌、再到《宅地法》

1776年,北美对大英帝国的战争取得了胜利,北美十三殖民地正式独立成为美利坚合众国。

1789年,随着美利坚合众国宪法的在各州的批准通过,美国联邦政府正式开始运转。同年,亚历山大·汉密尔顿成为美国联邦政府第一任财政部长。

对于汉密尔顿而言,这不是一个好差事。由于独立战争期间发行了大量国债,如今战争债务累积如山,偿还债务和利息占用了大部分国家财政预算,国库严重亏空,财政入不敷出,信用濒临崩溃。

为了挽救联邦信用,强化新成立的联邦政府的权威,汉密尔顿显示出一个政治家的远见和财政专家的才能——他推行了一套整顿财政和发展经济的施政纲领,扭转了财政混乱的局面,重建了美国国家信用,坚持按票面价值偿还战争债务的同时,依托国家信用发行了更多国债,还让联邦政府承担了一部分各州所举借的债务。

但是,当时联邦政府没有开征税收的权力,汉密尔顿对威士忌酒征收消费税结果酿成了西部边境地区农民的抗税暴乱。如此财税不进、借新还旧,国家信用迟早要崩溃。

但是,在此之前的1785 年和1787 年,美国先后出台了《关于西部土地测量和出售法令》和《西北法令》,确立了“国有土地私有化”的法律基础。

这两部法律规定,出售公共土地所得“用于偿还债务或者履行偿债业务……而且只适用于此类使用”,这便是联邦政府1790 年8 月4 日作出的偿还完债务的庄严承诺。这也是美国土地财政的开端。

但是,由于美利坚是以“私有产权”立国的国家,绝大部分土地掌握在私人手上,能卖的国有土地非常有限。

不过,一个偶然的事件促使美国国运发生了转机。

 

拿破仑的馈赠

一条路易斯安那的土地财政之路

在杰斐逊总统时期,法国拿破仑从西班牙手上取得了路易斯安那的殖民地,并控制了新奥尔良港口,如此相当于遏制住了美国密西西比河航运的出海口。

于是,杰斐逊总统派大使李维顿和门罗找拿破仑商谈,试图买下新奥尔良港口及周边土地。令杰斐逊没有想到的是,经过一年的谈判,原本寸土不让的拿破仑尽然决定,将包括新奥尔良在内的整个路易斯安那地区,以1500万美元的价格卖给美国。

原来此时拿破仑决心与英国开战而无暇顾及北美,若将这块地出售正好能为战争筹款,同时也卖了个人情给美国。

起初杰斐逊授意购买新奥尔良的价码是两百万美元,而整个路易斯安那面积(214万平方公里)相当于上百个新奥尔良了,如今只要1500万美元,相当于每平方公里7美元,大约每英亩3美分。两位大使摸清拿破仑的盘算后当机立断地敲定了这笔购地买卖,并于1803年4月和法国签了购地条约。

联邦政府为了支付购地款,向外国银行借了不少钱,政府财政负担进一步加剧。于是,联邦政府决心盘活路易斯安那这片广袤之地,开启大规模卖地模式来偿还日益紧迫的巨额债务。

第二年,杰斐逊派遣刘易斯和克拉克组队,硬着头皮进入路易斯安那地区进行战略性勘探,绘制了详细的山川地貌以及矿产资源地图,同时摸清楚了西班牙、法国的遗留军事堡垒和印第安原住民区。

两年后,美国联邦军队进入该地区,对“钉子户”进行“说服教育”和“定点拆除”。接下来,美国联邦政府开始大规模拍卖路易斯安娜地区的土地。按照杰斐逊总统上台以后所制定的土地政策,购买土地的最低限度是160英亩,价格是1.64美元,购地者还可以获得一定的贷款。

这比几年前2美元一英亩、最低购买面积为640英亩的条件要优惠不少,吸引了大量土地投机商抢购。投机商获得大块土地后切分为小块,又转手卖给置业者。随后,大批东部移民和欧洲移民进入路易斯安娜投资置业。如此轰轰烈烈的西进运动,开启了新移民们心中的美国梦。如今很多美国富豪家族的祖先就是这批新移民。

当然,最大的获益者当属美国联邦政府。美国政府规定,创始十三州的新拓展的土地和新加入州的土地,都联邦政府所有、管理和支配。随着国土面积的扩张,美国从西班牙手上夺得弗罗里达,强迫英国签约将领土控制延伸至大西洋沿岸,在美墨战争后购买了墨西哥95万平方英里的国土,将国界线延伸至太平洋东岸,控制了加利福尼亚金矿。到1853年,美国国土面积达303万平方英里,比宣布独立时的版图增加7倍多。

如此,联邦政府获取大量领土支配权,并通过拍卖土地获得巨额出让金。此时公共土地收入构成了联邦收入的主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%,比例远高于中国的最高记录。

所以,从杰斐逊总统开始,联邦政府通过卖地获得的收入逐年增加,财政状况逐渐得到了扭转。到了1837年,联邦政府在土地财政的帮助下,终于还清了所有的债务,而且国库中还有大量的盈余。

美国只用了30多年时间,依靠大规模土地财政彻底巩固了联邦财政和国家信用。从这角度来说,土地财政是一个建立国家信用最快的方式。

 

1837年美国大恐慌

一场土地财政推动下的房产投机泡沫

在土地财政的推动下,大量资金涌入房地产、铁路等领域,与此同时政府有颁布实施了自由银行法(设立银行的最低资本金下调至10万美元),大批商业银行快速兴起,并提供大量信贷,房地产价格疯狂上涨,市场投机趋于失控。

拉斯·特维德在《逃不开的经济周期》一书中生动地记录了这一场恐慌危机:

“1832年仅有5900万美元,到1836年已经疯涨到了14亿美元——仅仅4年的时间竟然大幅上涨了137%……大量的流动性是由那些新开的银行创造出来的……这些钱并没有投资到新兴产业,其中大部分都流进房地产业用于投机。”

“纽约所有东西的价格都高得离谱……房地产价格的快速飞涨并不限于纽约一个地方;芝加哥的土地价值也已经从1833年的156万美元涨到了1836年的不低于1000万美元——3年之内令人难以置信地暴涨了6400%。”

为了解决日益极端的人地矛盾,抑制疯狂的投机行为,联邦政府不断地下调单块土地拍卖起点的面积,由《1785 年的土地法令》的20480英亩,此后逐步下调至1796 年的640 英亩,再到1804年的160英亩,到1832年已下调到40英亩。

1836年7月,对纸币极为不信任且痛恨投机行为的杰克逊总统签署《铸币流通令》,规定大多数购买土地的交易必须采用黄金或白银支付。杰克逊希望以此来遏止全国的地产投机活动。

此时,联邦政府财政出现盈余,但国会表决要求将财政盈余分配给各个州。根据该项决议,从1837年1月2日开始,联邦财政部每隔3个月就要从纽约的主要银行提取900万美元,然后将这些钱分配到各个州。

这一法令和财政部提取贵金属的做法,相当于直接抽调了市场的资金,房地产和银行市场立即陷入紧缩。

联邦财政部提取第一笔900万美元,推倒了第一块多米诺骨牌,接着恐慌与一些列的破产事件发生,房地产进入疯狂抛售的恶性怪圈,大量银行因挤兑而倒闭,1837年底,全美所有银行都停止了金币兑付,股票市场大跌,全美90%工厂停工和大量工人失业。这就是著名的“1837年美国大恐慌”。

“芝加哥一块土地在1836年曾经卖到11万美元,如今持续下跌,到1840年只要花100美元就能够卖到。由于低价下跌,那些购买了大片土地并将其分成更小的地块囤积起来的投机者开始认识到再也没有后续的购买者了。”

这一次大恐慌延续时间很长,从1837年开始暴跌,直到1842年也就是危机发生5年后,全美大部分房价才最终跌到谷底。

1837年3月的《先驱报》一篇社论这样写道:

“美国从来没有处于现在这样的危险境况。我们现在被商业恐慌包围着,这场恐慌正在发出巨大的威胁,它要破坏我们社会的一切事务——要毁灭我们的整个构架,要把大片地区变成废墟,要把我们一半的银行机构从地面上抹掉,要点燃那些最浮躁的热情,并且制造突变,最终让我们的国家停滞不前。”

 

《宅地法》

一则终结联邦土地财政历史的法令

大恐慌导致全美房地产价格崩盘,市场交易几乎停滞,很多人失去了土地和房产,大量土地被荒废,到处是烂尾楼房、工地以及基础设施,土地开发及建设处于停滞状态。

为了激活土地市场,美国联邦政府颁布实施了一系列法令:

1841 年美国颁布了《优先购买权法案》,目的是使得擅自占有并改良了国有土地的定居者,有权以低廉的价格,在没有竞争的情况下优先购买国有土地。这一法令赋予了定居者(低价)占有国有土地的权利,并催生了此后的《宅地法》。

1854年,美国国会通过《土地价格递减法》,该法律规定,针对上市多年而没有销售掉的土地,按与其上市时间成反比的规则重新核定新的上市价格,上市时间越长,出售价格越低。据统计,按此法令,美国共出售2600万英亩土地,平均每英亩的价格为0.32美元。该法案是通向此后免费对西部地区定居者提供宅地的一个过渡,有利于西部开发与普通定居者获得土地。

1861年美国内战爆发。第二年正当战争打得难分难解之时,林肯总统颁布了《宅地法》。

《宅地法》规定,凡一家之长或年满21岁、从未参加叛乱之合众国公民,在宣誓获得土地是为了垦殖目的并缴纳10美元费用后,均可登记领取总数不超过160英亩(1英亩=0.40公顷)宅地,登记人在宅地上居住并耕种满5年,就可获得土地执照而成为该项宅地的所有者。

这部法令的颁布是出于战争需要,联邦政府为了得到广大中下层民众的支持,保障军力的供给,在战略物资上为北方军队通过支持。

但是,这部因战争而颁布的法律,实际上将大部分国有土地以近乎免费的方式分配给了新移民,这就直接终结了美国联邦土地财政的历史。从1862年至1900年,至少有六十万个迁入美国西部的家庭从中得到好处。

土地财政的终结还有一个很重要的原因是,1837年国会表决要求财政盈余移交给地方各州。如此,联邦政府缺乏获取土地财政的直接动力。另外,由于土地财政下的房地产泡沫,财政转移又直接击穿了泡沫,给联邦政府带来巨大的警示。

之后,在财政联邦主义的制度改革下,联邦政府与地方政府实行财政分权,给与了地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构。

由于《宅地法》的存在,地方政府很难在土地财政上获得收益。在财政压力的驱使下,地方政府逐渐从房地产的转让环节转向保有环节征税,即不动产税也由此诞生。

 

不动产税

一种关系地方收入及福利水平的重要税制

早在1818年,美国伊利诺伊州开始实行一般财产税制度,对各类动产、不动产实行同一税率征收。

南北战争结束后,美国实现了统一,征税权逐渐下放到各州以及地方政府。之后为了克服当地普遍存在的财政危机,各州政府开始引进不动产税,针对房屋和土地进行课税。

尤其是到了二十世纪初期,随着美国城市化进程的加速,各州及地方政府为了解决公共开支的问题,逐渐启动了一些列税收改革及平衡政策,开启了第一轮不动产税制度变迁。一方面推行低收入家庭和老年人的减免税收政策,另一方面针对拥有房产的高收入人群征收不动产税。

到了1970年代,美国经济陷入前所未有的“滞胀”危机,房产价格的上涨带来税负的急剧提升。美国各州再次大规模出台以税收限制为特征的新房产税政策,开启了房产税的第二轮制度变迁。期间最具有影响力的就是加州在1978年的第13号提案,该提案囊括了计税房价调整、交易环节减免重复征税、税收增长限制等方面,为其他各州重构房产税制度提供了蓝本。

如今,美国已经形成了一套较为完整的不动产税税收体系。美国不动产税,以土地、不动产及建筑为征收主体,具体税率及优惠政策由州、市政府根据各级预算制定。美国不动产税的是一种典型的地方税制,由联邦和州立法,地方政府执行征收,目的是为各州及地方政府提供持续可靠的财政收入,从而为本地城市公共用品提供稳定的资金支持,主要用于提供消防、治安、道路交通、教育、环境改善等公共服务。

不动产税现已成为美国地方政府尤其是县区级政府的主要收入来源。根据美国统计局2015年统计报告的数据,不动产税约占地方财产税收入的75%。从2015州和地方政府财政统计的数据来看,财产税只占其中的18%。而对于县、市镇、学区、特区等地方政府来说,财产税的占比则较高,主要在50%-75%之间,其中特区更是高达约95%,几乎全部依赖于财产税。

在美国地方财政体系中,不动产税具有明显的强化趋势。美国统计局的数据显示,2002年以来不动产税占地方政府的税收收入不断提高,剔除联邦和州的转移支付收入后,不动产税约占总财政收入的50%左右。例如在新泽西州和密西西比州,2015年房产税收入占总收入高达90%以上。

目前美国全国的51个州在房地产的保有环节都开征了不动产税。税率按“以需定收”原则确定,各地差异较大,总体分布在0.2%~2.5%的区间之内。

不动产税已经成为了美国居民在住宅消费上的第二大支出,占家庭收入的比重在3%左右。据美国人口普查局主持的美国社区调查的数据显示,全美各州平均家庭房产税支出的中位数(按年度估算口径)由2007年的1838美元升至2016年的2340美元,在全美家庭收入中位数中的比重由3.66%逐渐攀升至3.96%。其中纽约州及其周边新泽西州的家庭缴纳的房产税最高,中位数超过7000美元,而密西西比、阿拉巴马等州最低,不到1000美元。

 

房地产税

中国经济的惊险一跃

中国房地产税立法早已列入五年倒计时,目前处于“稳步推进”的阶段。

从美国的历史至少我们可以得出以下两个结论:

一、房地产税不一定能够挽救一个国家,但是土地财政必然将其带入歧途。

土地财政是一个国家在非常时期,如建国初期、债务如山,挽救财政危机,建立国家信用的一种紧迫手段。

倘若国家控制巨大部分土地,并以此来融资获得巨量财政收入,容易导致土地和财富集中在少部分人手中,而大部分人则失去了“立锥之地”。

更危险的是,土地财政实质上将政府财政收入与房地产市场捆绑,土地市场化则容易演变为土地金融化、土地货币化。所以,土地财政最终演化为“土地金融”。

1837年美国土地财政下的房地产泡沫引发大恐慌,终结了这场30多年的“土地金融”盛宴,留下了惨重的历史教训。房地产泡沫破灭后,经济陷入长期萧条。直到11年之后,即1848年加州发现金矿,整体经济才开始好转,房地产才得以复苏。

二、土地财政是一种不可持续的短期的国家透支方式,而房地产是一种长效机制。

一般而言,当经济在大发展,房地产在大开发时期,政府容易依赖于土地财政和间接税收,在土地出让金、房地产转让环节可以获得巨额财政收入。

但当经济进入稳定期,房地产从开发周期进入保有周期时,政府税收必须由间接税转向直接税(财产税、所得税)为主,如房地产保有环节的房地产税。而我国保有环节税目前在整个房地产税收体系中仍处于边缘地位。

 

土地财政

央地财政事权协调的结果

“土地财政”,一词没有科学定义,也不知谁正式提出,但浅显易懂,是一个观察中国宏观经济走向的重要视角。

与美国类似,中国走上土地财政之路也不是顶层设计而来的,而是从财政困境中摸索出来的,准确而言是中央与地方财政事权不断协调、探索之结果。

其实,根据1954年中国宪法规定,“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”,农村土地是私有的。但是,之后的这张纸被社会主义改造的滚滚洪流给碾压。到1956年,全国农村私有土地基本消失,取而代之的是土地集体所有制。

真正确立土地国有化政策的是1982年的宪法。这部宪法规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。

1982年宪法为政府实施土地财政提供了法律支持。

土地财政的冲动,最早发端于1994年分税制改革之后,地方政府对于财政收入的“穷则思变”。本质上,是中央与地方财政事权妥协之结果。

与美国当年一样,都是因为“缺钱”,才想到“国有土地”融资这条路。不同的是,美国是联邦政府卖地,而中国是中央收回了主要税权,地方政府想办法一次性收取70年土地出让租金;前者产权发生而来变化,后者产权没有发生变化。

从历史来看,分税制改革之后,中央财政充裕,支撑其在九十年代末经济艰难时期,推行大规模改革以及基础设施建设。不过,不少地方政府不断地正在探索财政开源之路。

1998年房地产市场化改革开启破冰之路。

加入WTO之后,中国经济腾飞、城市化大迈步,相应带来的投资热度与市场需求上升,再加央行外汇占款快速增加推动的货币宽松,以及国有商业银行的壮大,共同为这个行业创造天时、地利与人和的条件。

2003年,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》出台,标志着中国房地产正式启动野马脱缰模式,地方政府开足马力实施土地财政。不过在2008年之前,房地产的快速扩张,土地财政的蒸蒸日上,还只能算是乘经济之热潮,受民心之簇拥。

但是在2008年之后,中国房地产从1990年代末的“财政破局”、2003年之后的“随波逐流”,逐渐肩负起拉动经济增长和地方政府土地财政的历史性使命。

在宽货币、宽信贷的支持下,房地产的发展轨迹也从市场化之路,演变为土地金融化之路。这一过程与美国1930年代的房地产泡沫之路相似:

地方政府依赖于土地融资,商业银行依赖于地产信贷,城投公司及国有房企依赖于土地及信贷资本,金融公司依赖于地产抵押之上的批发性资本,私人资本依赖于直接的楼市套利,社会公众依赖于以此带来的安全感与幸福感,另一个世界则是交流与不安。

2015年,一线城市房价翻倍,三四线城市紧随其后。在棚改货币化的驱动下,拉动经济增长、土地融资的历史使命进入巅峰执行状态。

2019年,随着棚改货币化收官倒计时,货币政策转向稳杠杆和结构性加杠杆,资产泡沫风险增加,金融监管强化以及国际环境紧缩,中国房地产的战略定位发生了根本性变化。

在国家层面,房地产已经退出了拉动经济增长的生力军行列;推动房地产税的出台,完善国家税制,促进土地财政逐渐转向长期收益的房地产税转变。

但在地方层面,土地财政正在上演最后的疯狂。

 

切换成本

土地财政正在上演最后的疯狂

目前,中国房地产税呈现“重增量轻存量、重建设交易轻保有”特点。不论从政府财源、税制完善、历史经验,还是现实问题考虑,从土地财政向房地产税过度都是必然选择。

一个相对合理的房地产税制度是,减少交易环节收费,增加保有环节税费,促进开发、建设与交易,在保有环节实行征税调节。

更何况,中国房地产逐渐逼近阶段性大开发、大建设、大交易的顶部,交易规模、价格及增速的边际增长开始衰减,政府基于长远考虑则需从土地财政转向房地产税,在保有环节上增税以填补在交易环节上的损失,形成稳定的以直接税为主的长效机制。

这一制度切换需要考虑两个方面的成本:

一是从发达国家的历史来看,从间接税转向直接税为基础的完善税制,都经历了比较漫长而艰难的阵痛期。

英国个税源于小威廉·皮特时代的1798年“三部合成捐”,几度兴废,直到1874年威廉·格拉斯顿任首相时,才在英国税制中固定下来,其间长达80年。

德国从1808年普法战争失败开始,经历长达80余年,到1891年首相米魁尔颁布所得税法,个税制才正式建立。

美国在1861年南北战争爆发后开征所得税,1872年废止。总统塔夫脱再提个税开征,被最高法院宣布违宪。直到1913年第16条宪法修正案通过,个税才得到确认。

税收是一国之本,税制切换就是利益分割,其中博弈冲突不可避免。

有些人担心,房地产税能否替代土地出让收入?

根据“泽平宏观”的研究分析:

以2017年土地出让收入5.2万亿为标准,要使房地产税超过土地出让收入;免征面积0平时,税率需在2.5%以上;免征面积12平时,税率需在4%以上。因此,如果免征面积超过12平,税率在4%以内,房地产税无法替代土地出让收入。

这种比较其实不太合理,土地出让金是一次性收取了70年的费用,而房地产税是一项长效机制。长效机制定然是“放水养鱼”或调解平衡,是为了解决前者“涸泽而渔”的问题。

但考虑到财政收入减少的风险,按照中国的行事风格,中国应该会走中间路线,即从直接税到间接税与直接税并行,反应在房地产上则是,土地财政与房地产税并举。

这里存在一个重复征税、增加税收负担的风险。

毕竟,按照现行的法律,购房者已经缴纳了70年的土地出让金,若再征收房地产税,是否涉嫌重复征收?很多人辛辛苦苦一辈子好不容易买套房子,缴纳了不少税收和土地出让金,若又要征收房地产税,这是否合理?

两会期间,全国人大财经委副主任尹中卿谈到未来房地产税出台时也说,“法理上也要研究,过去交的土地出让金属于什么性质,它也可以是土地占用费、稀缺资源费,具体是什么需要研究。”

第二,在制度切换期,房地产市场波动带来的社会成本。

从短期来说,房地产税的出台会产生一些社会心理方面的冲击,可能会引发房地产价格的波动,但其并非以调节房价为目的。所以,长期来说,房地产税对房价走势影响不太大。

但是,房地产税是一项典型的地方税制,按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则推进,地方政府拥有较大征收权。

所以,在这一制度切换的这几年,地方政府的预期会影响房价的走势。

自2018年开始,中央强调“落实城市主体责任”,实施“一城一策”,本意也是授权地方政府自主调控房地产,自行解决土地财政问题。这次政府工作报告不再强调“房住不炒”,一定程度上是避免与“因城施策”冲突,也为部分城市利用房价上涨融资和刺激经济留下操作空间。

从2018年的数据来看,土地流拍的数量和成交的规模都大幅度增加。这里有两种可能,一是地方政府依然依赖于土地融资。二是地方政府有可能在短期内获得更多的土地融资,以抵御制度切换的过渡性风险。

所以,对土地财政依赖大的地方政府更可能在最后的窗口期,在稳住房价的基础上,将土地大规模拍卖出售,以获取更多的土地收入。接盘土地的国有房地产企业,或再通过商业银行或政策性银行以定向信贷的方式为其化解风险;而商业银行的风险最后由中央银行以定向货币释放的方式冲洗。如此,由社会共同分摊系统性风险。

这或许是这一制度切换最大的成本。

中国经济周期就是房地产周期,房地产在土地财政之上的惯性尤大,甚至上演最后的卖地疯狂。

房地产税,是一个土地财政国家的惊险一跃。若跳过去了,房地产税似乎无多神奇;若跳不过去,土地财政则会将这个国家带向1937年的美国。

刺破当年房地产泡沫的杰克逊总统,在其告别演说中这样说道:

“总之,我们不能依靠那些创造纸币的公司保持流通媒介在数量上的统一。”