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海外网深一度_拒不加入《生物多样性公约》,美国又拖全球后腿

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4月22日,世界地球日,美国总统拜登准备出席“领导人气候峰会”。(图片来源:VOX)

10月11日—15日,联合国《生物多样性公约》缔约方大会十五次会议(COP15)在云南昆明召开,这场被联合国秘书长古特雷斯称为人类与自然“停战”契机的大会备受瞩目。作为全球签署国家最多的国际环境公约,《公约》代表了国际社会拯救全球生态系统的强烈呼声。《公约》生效至今近30年来已有196个缔约方,向来热衷在环保问题上对别国指手画脚的美国却至今未批准《公约》。游离于全球生物多样性保护合作体系之外,美国为何成为“孤独者”?

“这简直是一种耻辱”

实际上,美国曾是《公约》得以出台的主要推动者之一。

几十年前,科学家们就开始警告全球物种正面临新一轮大灭绝的危险。“事实上,当年的新闻头条现在看来依然眼熟。”美国调查新闻网站VOX在一篇报道中写道,“‘科学家称百万物种濒临灭绝’,这条1981年的新闻与2019年的一条新闻几乎相同。”

也正是基于这种担忧,上世纪八九十年代,环保团体和联合国官员组织了一系列会议讨论保护生物多样性的问题,这些会议成为《公约》出台的基础。美国环保组织“生物多样性中心”高级顾问威廉姆·斯内普三世在2010年发表于《可持续发展法律与政策》期刊上的文章中写道:“正是美国在20世纪80年代倡导了起草《生物多样性公约》的想法,并在20世纪90年代初对推动这一努力产生了影响。”

然而,令人遗憾的是,1992年《公约》在巴西里约热内卢举行的联合国会议上开放签署时,正处于激烈选战期间的时任老布什政府拒绝签署条约。1993年克林顿政府上台后尽管签署了条约,但因为没能在参议院获得67名参议员的支持,《公约》并未在美国获得批准。

《公约》共有196个缔约方,其中包括195个国家和以整体缔约的欧盟。与国际社会站在对立面,美国再次证明自己是“共识破坏者”和“麻烦制造者”。马萨诸塞大学波士顿分校治理与可持续发展中心主任玛利亚·伊万诺娃表示,“这简直是一种耻辱。”

翻不过的“国会山”

《公约》不是美国签署但未批准的唯一国际条约。过去几十年里,美国在缔结国际条约问题上不断上演“签署却不批准”的戏码。根据美国国务院的统计,截至2019年10月,美国政府签署的37项国际条约未获得参议院批准,其中包括《联合国海洋法公约》《关于持久性有机物污染的斯德哥尔摩公约》和《关于控制危险废物越境转移及处置的巴塞尔公约》等涉及全球环境议题的重要国际公约。伊万诺娃在接受“生物多样性中心”所属的“The Revelator”网站采访时表示,“在美国,批准一项条约最大的障碍就是国会参议院。”

根据美国宪法,总统有权签署国际条约,但是这些国际条约必须经过参议院的“咨议和同意”才能在美国的法律体系下生效,这需要参议院三分之二以上、即至少67名参议员的支持。这种“签署”和“批准”割裂的制度设计,为美国缔结国际条约过程不断被权力斗争打断埋下了“种子”。

以《公约》为例,1992年老布什政府之所以拒绝签署,就是因为其所在的共和党的一些参议员认为《公约》将侵犯美国主权,将美国企业的商业利益和知识产权置于危险之中,并增加财政开支。在这种情况下,正处于和民主党人克林顿激烈选战中的老布什,显然不可能签署这样一份被共和党人反对的国际条约。

同样的事情也发生在克林顿政府时期。1993年克林顿政府签署《公约》后,在将其送交参议院时加入了七项“谅解条款”,试图以此打消议员们对知识产权和主权有关的担忧。但最终,尽管《公约》在参议院外交关系委员会以压倒性的优势获得了通过,一批保守派共和党议员还是以同样的理由最终阻止了《公约》的表决。从那以后,《公约》就与其他36份国际条约一起躺在了参议院的“故纸堆”里。美国对外关系委员会国际机构和全球治理主任斯图尔特·帕特里克在接受VOX的采访时指出,“美国的保守民族主义者长期以来一直不信任国际协议”,“他们认为这些协议是联合国和外国政府对美国宪法独立性的限制”。

这也意味着,美国在短时间内批准《公约》的可能性十分渺茫。从目前参议院的情况来看,就算参议院全部民主党人投票赞成《公约》,拜登政府仍需要争取17名共和党议员的支持。在美国社会深度撕裂、政治极化和高度对立的情况下,代表化石能源产业和大工业集团的共和党议员们,显然没有什么动力给拜登的政治议程“站台”。

美国不负责任害人害己

10月12日,联合国秘书长古特雷斯在COP15领导人峰会上发表视频讲话时警告,人类持续两个世纪的破坏自然的活动造成了生物圈灾难。当前物种灭绝速度是过去1000万年平均水平的数十到数百倍,而且还在加速。逾百万种植物、哺乳动物、鸟类、爬行动物、两栖动物、鱼类和无脊椎动物处于危险中,其中许多物种灭绝将在几十年内发生。到2030年,全球生态系统崩溃每年可能造成近3万亿美元的损失,而受最大影响的将是一些最贫穷、负债最重的国家。

作为全球生物多样性保护中重要的一环,美国游离于全球保护行动之外害人更害己。明尼苏达大学环境研究所下属的非营利性杂志Ensia就举例称,由于美国等国拒绝签署《保护迁徙野生动物物种公约》,在仅仅一代人的时间里,包括信天翁和海燕等在内的数十亿鸟类从其北美的迁徙路线上消失。

作为世界头号强国,美国在环保领域具有人才、技术、设备和资金等多方面优势,美国的不负责任损害了推动生物多样性保护进程的国际努力。环保组织“自然运动”负责人布莱恩·奥唐奈尔在接受VOX采访时表示,美国没有加入《公约》“使全球生物多样性在需要提高其优先级的时候‘被忽视、被无视’。”“美国曾是环保领域的领头羊。”伊万诺娃表示,“不过,随着80年代‘疯狂的资本主义’兴起,美国的环保承诺开始消退。”

1月8日,美国《国会山报》网站发表了一篇由美国环保组织奥杜邦协会研究员萨拉·桑德斯和密歇根州立大学助理教授玛利亚·米克联合撰写的专栏文章,文章指出,全球生物多样性政策正处于一个关键的十字路口,“美国需要在为时已晚之前拥有一个席位”。Ensia评论员克莱尔·菲瑟勒辛辣讽刺道,“(拥有3亿人口)的美国在全球环境治理中的合法性还不如(人口约3.8万)的列支敦士登。”(文/老度)

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